LOLF (loi organique relative aux lois de finances)
Pendant ses 45 années d’existence, l’ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances aura connu 36 propositions de réformes inabouties (35 d'après Alain Lambert himself hier 1Er juin !?), contre 2 qui seront allées à leur terme (et qui ne concernaient au demeurant que des points mineurs). L’histoire de ce qu’il est coutume d’appeler la « constitution financière » de la France est donc celle d’un texte étonnamment pérenne, issu du chapeau de l’exécutif sans passer devant la représentation nationale et dispensé de l’examen devant le Conseil constitutionnel normalement prévu pour les textes organiques. Une fragmentation jugée archaïque du budget en plus de 800 chapitres de dépense, la volonté d’introduire une culture de la performance et de la responsabilité dans la gestion publique, ainsi que le souhait d’accroître les pouvoirs du Parlement durant la procédure budgétaire auront finalement eu raison de l’ordonnance de 1959 qui a été définitivement abrogée le 1er janvier dernier du fait de la loi organique relative aux lois de finances n°2001-692 du 1er juillet 2001 (LOLF). Ce texte entrera pleinement en vigueur à compter du projet de loi de finances 2006.
Le nouveau paradigme budgétaire promu par la LOLF
La LOLF constitue une réponse directe aux insuffisances de l’ordonnance de 1959 : elle entend y remédier en faisant graviter la procédure budgétaire autour de deux pôles clé : une logique de performance de la gestion publique d’une part, et d’autre part une transparence de l’information budgétaire propre à instituer un contrôle étroit par le Parlement.
Sur le premier point, à savoir une culture budgétaire orientée vers les résultats plutôt que vers une logique de moyens, la LOLF tente de pallier deux écueils majeurs de l’ordonnance de 1959. Ainsi, les gestionnaires sont désormais tenus de rendre des comptes sur l’efficacité de l’utilisation des crédits qui leur ont été attribués, rompant ainsi avec le caractère lacunaire du contrôle de performance d’avant la LOLF. Ensuite, il est mis fin à une fragmentation excessive du budget de l’État qui n’incitait pas à sortir d’une approche quantitative de la dépense et responsabilisait peu les gestionnaires publics. C’est ainsi qu’une nomenclature budgétaire par destination des dépenses en mise en place par l’article 7 de la LOLF (en plus de la seule nomenclature par nature des dépenses qui est maintenue à titre indicatif par l’article 5). Cette innovation nomenclatrice fait de la « mission » un objectif de politique publique à atteindre et qu’on décline en « programmes » eux-mêmes subdivisés à titre indicatif en « actions ». Au sein des programmes, le gestionnaire dispose d’une grande liberté pour ventiler ses crédits : il y a donc un principe de fongibilité et de globalité dans les programmes qui permet par exemple de transformer des dépenses de fonctionnement en dépenses d’investissement, orientant de ce fait la gestion publique vers l’efficacité de l’allocation des ressources de l’État et généralisant la pratique des crédits de paiement et des autorisations de programme rebaptisées autorisations d’engagement. La gestion publique devrait donc être radicalement modifiée par des instruments tels que les projets annuels de performance visés à l’article 51 de la LOLF ou les rapports annuels de performance visés pour leur part à l’article 54, car la dépense publique devra désormais être évaluée à l’aune des objectifs qu’elle est destinée à servir.
Quant au renforcement de la transparence budgétaire et de la portée de l’autorisation parlementaire, il est marqué par l’obligation faite au gouvernement par l’article 50 de la LOLF de présenter au Parlement, lors du dépôt du projet de loi de finances, un rapport sur les perspectives économiques, sociales et financières précisant sur quelles hypothèses se fonde le gouvernement pour les quatre années à venir, et augmentant donc le degré de transparence et de sincérité du budget. Dans le même ordre d’idées, l’article 52 de la LOLF impose au gouvernement de présenter au Parlement un rapport retraçant le niveau des prélèvements obligatoires pour les deux années à venir. Enfin, l’article 48 de la LOLF institutionnalise le débat d’orientation budgétaire, et les questions parlementaires ainsi que leurs réponses sont désormais encadrées par des contraintes temporelles strictes. Le Parlement est donc le premier bénéficiaire de la réforme de l’ordonnance de 1959, ce qui se déduit notamment de l’origine parlementaire de la LOLF. Il est non seulement mieux informé, mais il prend une part active à la ventilation des crédits puisque l’article 40 de la LOLF l’autorise à amender la répartition des crédits entre programmes, et que les virements, reports et annulations de crédits par le gouvernement sont dorénavant limités à respectivement 2, 3 et 1,5 % des crédits ouverts.